經過聯合國以及各國際組織的共同努力，現行全球治理體系下的低碳發展國際合作由發達國家主導下的全球減碳早期合作時代轉向自主承諾全員減碳發展的“后巴黎時代”。在百年未有之大變局的形勢下，各國的綠色復蘇需要建立全球層面更為有效的合作機制，以實現低碳轉型和全球氣候治理的技術、經濟與產業合作。

　　中國積極承擔在氣候治理國際合作中的責任，堅決維護國家發展利益，并從早期參與者逐步過渡為引領者，引領全球氣候治理，特別是積極推動 “一帶一路”投資低碳化。為了解全球治理與低碳發展間的關系，本文從現行全球合作與中國方案，探討低碳發展在全球治理中的角色與地位。

　　現行全球治理體系下有關低碳發展的國際合作

　　（一）早期合作：發達國家主導全球低碳發展

　　1992年里約熱內盧環境與發展大會通過的《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《框架公約》）是《二十一世紀議程》框架下三大環境公約之一，將全球大多數國家納入了全球氣候治理體系，在全球氣候治理史上具有里程碑意義。初期，《框架公約》可操作性不強、責任區別較大。其中，共同而有區別的責任原則是要求發達國家率先采取措施應對氣候變化，發展中國家根據具體需要和國情采取措施應對氣候變化，但談判各方在公約關鍵條款談判中互不讓步，美國、日本、加拿大等能源消耗大國對立即減排的主動性、積極性較差。

　　自1995年起，《框架公約》締約方大會（COP）每年召開一次，完善各項細節。《京都議定書》是落實《框架公約》的重要法律文件，2005年生效。其堅持《框架公約》對于發達國家與發展中國家的劃分，強調減排目標的責任區別，首次以法規形式限制溫室氣體排放，為發達國家確定了定量的減排、限排目標，但沒有為發展中國家設定目標。

　　《京都議定書》第一承諾期為5年，從實施情況看，沒有完全遏制碳排放量上漲的勢頭。在第二承諾期，美國、日本、加拿大、澳大利亞等國都持明確反對態度，申明減排應該是全球共同行動，使得第二承諾期覆蓋的全球碳排放量較第一承諾期更少，無法達到全球減碳效果。這一時期，全球氣候治理是視國家發展程度設置目標，這種差異化招致部分受限制國家的非議，影響實施效果。

　　（二）“后巴黎時代”：自主承諾全員低碳發展

　　在應對氣候變化的國際合作與國際談判上，共同但有區別的責任原則一直是各國爭論的焦點。在2009年的哥本哈根會議前，全球氣候合作主要是以發達國家減排并為發展中國家提供資金援助支持其減排為主，實質上仍強調“區別”責任，直接造成哥本哈根會議談判失敗，并沒有如期達成有法律約束力的協議。相較于《京都議定書》已經在多個方面有了進步，確定一系列量化指標。

　　巴黎氣候大會上通過的《巴黎協定》是繼《京都議定書》后第二份具有法律約束力的協議。目前為止，世界上所有國家都簽署該協議，達成多方都可以接受的結果。改以往劃分發達國家、發展中國家并按照所屬類別進行減碳任務分配的方法，采用自主承諾、國家自主貢獻的方法，由各個國家根據自身國情做出減碳承諾，更加注重“共同”責任。各國可以根據自身情況制定相關減碳目標，并自主完成這一目標，對于一些發展中國家或極不發達的國家，則需要出具報告說明其特殊情況。

　　截至2021年12月，共有151個國家（占全球碳排放量的81.2％）提交了新的或者已更新的國家自主貢獻（NDC）目標，其中91個國家的自主貢獻目標相較之前有了進步，71個國家承諾大約在21世紀中葉實現碳中和。中國最新承諾目標也較2016年的版本更進了一步。在現有自主貢獻模式下，全球氣候治理既需要大國特別是碳排放量占比大的國家承擔其相應責任，也需要區別責任，積極將發達國家承諾的補助落實到位，助力發展中國家氣候治理及國家發展。

　　在格拉斯哥氣候大會后，“后巴黎時代”全球氣候治理體系已經正式開啟。相較之前各國合作以及達成的協議，新的全球氣候治理體在行動力與在公平性上實現提升，各國之間共同努力解決氣候問題的形式更加科學，積極性也更高。但目前的減碳力度仍遠未達到所定目標。完善現有全球治理體系或者提出更加適應氣候治理的新體系尤為關鍵。

　　（三）全球氣候治理中各國的政策與行動

　　《框架公約》《京都議定書》及《巴黎協定》的談判結果都是達成框架性協定。為更好地應對全球氣候變化，共建宜居的全球生態圈，聯合國以及美、歐、中等主要經濟體應當扮演好領頭人以及協調員的角色。

　　一是美國的氣候政策經常因政府更迭發生變化。美國各黨派之間對待相關問題分歧較大，態度“忽冷忽熱”。未來美國應對氣候變化問題的立場仍存在許多未知數。小布什政府時期，美國政府以“減排義務會影響美國經濟發展”為由，退出克林頓政府時期所支持的《京都議定書》；奧巴馬政府時期，美國對應對氣候變化的態度轉為親和，2010年推出《美國能源法》、2015年推出《清潔電力計劃最終方案》；特朗普政府時期，“美國優先”的政策導向催生美國“優先能源計劃”，2017年廢除《清潔電力計劃最終方案》，2019年正式退出了《巴黎協定》，美國減碳計劃與全球氣候治理受到巨大的挑戰；拜登政府時期，態度轉向親和，修訂和強化《國家環境政策法》，2021年重新宣布加入《巴黎協定》。

　　二是歐盟一直以來都是氣候變化治理的積極推動者。歐盟內部對于氣候治理的態度較為強硬且一致，資金技術方面實力較強，環保組織積極性較高，在國際社會積極推動其他國家參與國際條約、踐行減排目標，為國際社會做出了引領和示范。20世紀90年代，歐盟通過“關于積極的能源效率的特別行動規劃”與“促進可再生能源發展規劃”。1998年與1999年，歐盟分別完善汽車與垃圾填埋領域的減排措施。2000年6月，歐盟啟動歐洲氣候變化計劃，確保《京都議定書》具體落實。2007年，歐盟對內部單方面制定一項溫室氣體減排目標，即2020年前將溫室氣體總排放量在1990年的基礎上減少20％，若其他經濟體也能承擔此責任，則歐盟將把減排目標提高到30％。2008年，歐盟發布《氣候行動和可再生能源一攬子計劃》。2014年10月，歐盟通過《2020-2030年氣候和能源政策框架》。2018年，歐盟提出了建設碳中和大陸的設想。2019年12月，歐盟發布《歐洲綠色新政》，提出2050年歐洲在全球范圍內率先實現碳中和。

　　三是中國氣候治理方案是從頂層設計出發，根據各地區各行業實際情況不斷加以完善后提出的。黨的十九大報告指出，將在21世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。在生態環境部協調下，我國一系列應對氣候變化的法律草案得以不斷完善，相關標準體系進一步與國際接軌。2010年，經修改的 《中華人民共和國可再生能源法》正式實施， 《中華人民共和國氣候變化應對法》立法項目啟動。2014年，《碳排放權交易管理暫行辦法》發布。2015年，《中華人民共和國大氣污染防治法》修訂。2018年，《中華人民共和國大氣污染防治法》修正。2020年，針對自愿減排要求，《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》開始修訂。

　　（四）中國在氣候治理國際合作中的責任擔當

　　一是積極參與氣候公約談判。1990年國際氣候變化談判一開啟，中國就成立了跨多個部門的國家氣候變化協調小組，由外交部牽頭，參與國際氣候公約談判，協調部門間政策，組織對外談判。中國也是 《京都議定書》的積極參與者，于1998年5月在聯合國總部簽署了該議定書，并于2002年核準該議定書。第一承諾期后，在多個發達國家反對繼續第二承諾期的情況下，中國依然堅持繼續履約。由于減排措施涉及能源結構和經濟發展效率問題，尚處于發展過程中的中國對此持積極參與的態度，但堅決維護國家發展利益，尊重發展中國家的發展權利和空間。

　　二是積極引領全球氣候治理。全球氣候治理的進程一直不盡如人意，人類所面臨的環境壓力與日俱增。因此，一些發展中國家，特別是中國、印度等碳排放量較大的國家也就全球氣候治理做出了一定的減排承諾。中國已于2010年成為世界第二大經濟體，并于2020年實現全面小康，在全世界的地位以及話語權都有了很大提升。作為負責任的大國，中國近些年在全球氣候治理中做出的貢獻及發揮的作用越來越大，已逐漸成為全球氣候治理的引領者。

　　首先，自主減碳貢獻日益增大。中國早期提出2020年單位國內生產總值（GDP）溫室氣體排放比2005年下降40％至45％、單位GDP能源消耗降低16％、單位GDP二氧化碳排放降低17％、非化石能源占一次能源消費比重達到11.4％的約束性指標，已于2019年提前實現。為積極推動 《巴黎協定》落地，中國又于2020年提出了一系列減碳目標，并承諾于2030年實現碳達峰，2060年實現碳中和，為發展中國家進行自主減碳起到示范引領作用。

　　其次，積極推動全球氣候談判及政策文件的落地。在多哈會議面臨失敗之際，中國充分發揮自己的力量對相關國家做工作，最終才達成了一個有法律約束力的協定。協定對第二承諾期的實施做出了明確安排，并督促發達國家切實采取行動進行減排，兌現向發展中國家提供資金及技術支持的承諾。在氣候變化巴黎大會之后，中國在發展中國家中率先提交了國家自主貢獻文件；格拉斯哥會議上，中美展現出合作姿態，中國始終堅持“共同但有區別的責任”原則，切實維護發展中國家的利益，為全球氣候治理貢獻了中國智慧和中國方案。

　　最后，積極開展氣候變化國際合作。中國還與相關國際組織有著密切合作，積極參加綠色氣候基金、適應基金及技術執行委員會等機構會議。氣候變化的南南合作也是全球氣候治理重要領域，通過開展相關項目、贈送低碳物資等方式幫助其他發展中國家提高應對氣候變化的能力。截至2020年，中國已與其他發展中國家簽署30多份氣候變化南南合作諒解備忘錄。

　　現行全球治理體系對低碳發展的支撐不足

　　（一）支持低碳經濟轉型政策的外部性與國際協調缺位

　　為實現低碳經濟轉型，各國根據自身內外部環境出臺經濟政策。此外，國際低碳經濟轉型合作缺乏協調性及約束力，各國無法形成統一綠色金融市場規則，直接導致綠色經濟轉型不確定性加強、轉型風險增加，各國綠色金融相關標準與監管要求不一致會干擾全球的金融市場秩序。

　　一是綠色產業政策導致國際市場競爭結構扭曲。一方面，政策對產業競爭產生影響。發展低碳經濟的核心是創新能源技術及減排技術，低碳經濟轉型將引發新一輪技術革命，為能源密集型行業提供全新的產業升級機會。資源將重新配置，行業也會調整生產與消費，將巨額資金投入相關領域。國際節能環保標準主要由發達國家制定，發達國家由此在新一輪產業競爭中再次占據領先地位。當發展中國家處于產業競爭末端時，會失去主動權，只能借助發達國家的環保技術，通過進口技術和設備完成自己國家的低碳轉型，這并不利于全球均衡發展。另一方面，政策同質化導致國家間缺乏良性競爭。發達國家具備較成熟的證券市場、信貸市場以及比較完善的監管體系，如發展中國家照搬發達國家的低碳轉型政策，會引發政策“水土不服”。此外，政策具有時效性，盲目采取其他國家實行過的政策可能不適應當下環境，達不到政策預期效果。國家在低碳轉型政策層面就會缺乏良性競爭，難以驅動各國制定出更加高效的轉型政策。同質化政策吸引力弱，很多國家政府為鼓勵低碳經濟轉型，向某些部門提供貸款優惠，為低碳經濟轉型提供更多可用資金。不過，單純的資金支持難以為低碳轉型提供持續動力，各國應該更加注重低碳技術相關政策創新。

　　二是綠色政策的溢出效應降低了各國政策工具的有效性。缺乏協調的各類綠色政策在制定和執行過程中會通過多種途徑影響本國信貸配置、投資行為和經濟結構，可能改變國際經濟活動、市場價格以及本國宏觀政策有效性，由于部分國家采取財政政策、貨幣政策、宏觀審慎政策等宏觀政策工具作為促進綠色發展的手段和工具，難以評估的政策溢出效應可能會通過綠色金融市場或其他途徑對綠色政策產生反饋作用。同時，過度的綠色政策扭曲了國際市場資源配置。綠色政策可以糾正外部性問題，但過度的政策會擾亂市場。同質的綠色政策影響國際市場競爭結構，導致價格發現機制無法發揮作用，不利于市場 “看不見的手”正常發揮功能。

　　三是缺乏協調的綠色政策導致碳排放權交易市場紊亂。一方面，碳定價機制未統一。為碳定價是填補當前低碳投資缺口的關鍵先決條件。當前全球存在多種定價機制，包括碳稅、碳排放權交易、碳信用機制、基于結果的氣候金融以及內部碳定價等。目前全球碳定價機制仍存在諸多問題。《京都議定書》第一承諾期就部分發達經濟體的碳排放量提出了明確要求，其余經濟體僅受第二承諾期限制。《巴黎協定》中也對部分發展中經濟體的碳減排做了適當寬松的要求。各經濟體之間嚴格程度不一致，不同市場間并未形成統一的碳定價機制，碳密集產業向政策寬松或者碳定價偏低的國家和地區轉移。另一方面，監管政策差異導致監管套利。經濟體內部各監管部門之間在相關認定標準、配套政策、業務監管等方面容易產生差異和重疊。各經濟體由于發展情況不同，在監管政策或者執行力度上存在差異。監管政策不一致性為套利提供了機會，造成資源浪費，影響監管體系效率。

　　（二）基礎設施投資不足與國際合作不足

　　一是相關基礎設施建設投資不足。目前全球綠色基礎設施建設投資增長緩慢，資金缺口較大，且面臨供需結構、融資模式等諸多方面問題。到2030年，全球基礎設施資金缺口將至57億至67億元，其中與綠色基礎設施相關的水利與能源設施資金缺口占68％。

　　二是相關國際合作不足。一方面，復雜的國際局勢影響綠色基礎設施國際合作。長久以來，美歐在氣候變化方面的經濟利益、國內政策以及外交層面等都存在結構性差異，國際沖突使國際溝通協作受到沖擊。另一方面，綠色基礎設施的國際投融資支持不足。當前發展中國家整體綠色基礎設施建設資金吃緊，外部投融資支持欠缺。英美等發達國家主要缺乏基礎設施的維護和創新費用，發展中國家基礎設施匱乏，資金缺口更大。“一帶一路”沿線國家交通、水利、能源等基礎設施建設水平都較低，對綠色產業投資較少。

　　三是國際援助不足。大多數發展中國家基礎設施建設落后，國內財力也不能滿足基礎設施建設需要，依賴發達國家等資金較為充裕的國家援助。2015年《巴黎協定》將此作為重要內容，但發達國家向發展中國家提供的援助雖然近些年一直在增長，但是遠低于承諾金額。

　　（三）金融創新產生全球聯動

　　一是綠色金融市場全球化產生風險聯動。首先，綠色債券市場發展影響國際資產配置。直接融資方式對于綠色經濟發展起到助推作用，以綠色債券為主的綠色金融直接融資方式近些年在全球范圍內呈現高速增長趨勢。隨著市場規模逐漸擴大，綠色債券的特殊性質促使綠色債券市場從傳統債券市場中分離出來。這既增強了資金在不同市場間的流動，也加快了風險傳遞。綠色債券市場和其他金融市場易受到相同基本面因素影響而發生協同運動，加劇市場間風險傳染效應。

　　其次，新興經濟體綠色投資基金在轉型時期的風險敞口尚不穩定。隨著綠色發展越來越受到國際社會關注，各國都在大力發展綠色基金。通過投入專項資本，促進節能減排事業發展。在尋求財務回報的同時，該類基金還會重點考慮可持續性。其中，氣候債券基金凈流入資金增長尤為顯著。綠色基金在新興經濟體中發展時間較短，總體質量有待提高。IMF提出了轉型機會和碳排放強度兩種度量標準。一種標準度量的是綠色基金受益于綠色轉型的程度，分值越高說明越受益于綠色轉型；一種標準度量的是基金投資下企業的碳排放情況，分值越低說明低碳轉型的程度越深，新興市場綠色基金轉型機會分數和碳排放強度很不穩定，新興經濟體中綠色基金投資尚不成熟。

　　再次，新興經濟體對綠色信貸的風險管控水平有待提升。目前，綠色信貸已成為企業綠色轉型和部分環保企業的重要融資渠道。政策導向對信貸風險管控也提出了相應要求。綠色信貸風險管控中很重要一個部分是綠色信貸信息披露，發展中國家由于自身條件限制，目前難以滿足這一要求。而在國際上，聯合國環境規劃署、國際金融公司等機構以及歐美發達國家的商業銀行在綠色信貸信息披露方面走在前列。

　　最后，國內外碳排放權交易市場之間以及它們與其他金融市場的聯系更加緊密。碳排放權交易市場規模、流動性反映了經濟體轉型情況，隨著全球各個經濟體綠色轉型逐步趨同，全球碳排放權交易市場之間及它們與其他金融市場聯系更加緊密。過去15年中，碳排放權交易市場這一機制在全球呈強勁擴展態勢。碳排放權交易市場所覆蓋排放量占全球溫室氣體的比例從2005年5％擴大到2021年16％。

　　二是綠色金融創新監管協調不足。一方面，各國綠色金融標準不統一。各國綠色金融標準趨同困難。為支持自身區域的產業綠色轉型和規范綠色金融發展，各個國家和區域都積極推動綠色金融基礎規則和標準的劃分。各國雖然在綠色金融監管方面試圖和國際通用標準接軌，但由于本國經濟結構和綠色金融市場的特殊性，國際綠色金融標準趨同有較大難度。另一方面，綠色金融宏觀審慎政策框架仍需完善。各國綠色審慎監管工具的強制性和側重點各有不同，新興經濟體更加偏向強制性法規，且各國均會根據自身經濟體發展狀況選擇相適應的綠色審慎監管工具，還未形成一個統一的綠色宏觀審慎政策框架，仍需對各國的綠色金融宏觀審慎監管進行協調。

　　（四）國際合作中缺乏對發展中國家的權益保障

　　一是發展中國家氣候治理難度大。對于未來的整體減排而言，以排放總量作為減排標準并不完全合理。雖然我國的年排放量位居全球第一，但中國人均二氧化碳排放量只有美國的50％，低于日本，比歐洲略高。由于美國等發達國家已完成工業體系和制造業體系建設，已經排放了大量的二氧化碳，其主要碳排放已轉入消費領域。包括我國在內的廣大發展中國家尚處于工業體系和制造業體系建設階段發展中國家要實現碳達峰和碳中和，將面臨更嚴峻的挑戰與更高成本。

　　二是關鍵國際低碳合作中發達國家占有優勢地位。在關鍵國際低碳合作中，發展中國家缺乏相對合作優勢，合作協議對于發達國家缺乏根本約束力，難以形成有力監督。雖《巴黎協定》制定“只進不退”的棘齒鎖定機制，也基本達成了從2023年開始每5年對各國行動效果進行評估共識，發展中國家時刻面臨綠色壁壘。

　　低碳發展要求改革和完善全球治理

　　（一）低碳轉型政策的國際協調

　　一是加強國際合作，優化全球綠色產業布局。各國應基于G20峰會共同協商構建國際綠色產業協同協會，并簽署共同建立國際綠色產業協同協會的協議，可使各國在綠色轉型過程中實現錯位合作、協同發展，努力達成相互開放、要素自然流動的合作機制，形成區域間信息共享、綠色項目集中孵化、低碳產業集聚的新局面，帶動綠色投融資業務高質量發展。

　　二是促進綠色立法工作協調。目前各國針對綠色發展的立法存在差異，各國法律約束水平不同，導致全球經濟轉型中的“搭便車”問題，滋生法律套利行為。應協調開展綜合性產業立法和環保產業單行法的立法工作，開展國家整體層面和行政區域層面的立法合作。

　　三是加強綠色貨幣政策與綠色財政政策協調。可由世界銀行負責匯總和整理各國財政政策、貨幣政策，在考慮氣候風險等綠色因素的基礎上，由世界銀行引導搭建國際財政政策、貨幣政策協調平臺；建立綠色財政政策、綠色貨幣政策的國際協調機制，并引導各國當局將綠色、可持續發展目標納入政策制定框架。

　　四是加速碳排放權交易全球標準建設，強化碳排放權交易監管協調。基于締約方大會開展協商，推動建設全球性的碳排放權交易中心，完善碳排放權交易的全球標準，就碳邊境調節建立長效溝通機制，定期召開國際碳排放權交易市場管理者會議，長期開展溝通與合作，應對氣候變化的國際合作與分工做出長久的系統性規劃和協調。

　　（二）基礎設施建設投資的國際合作

　　一是加強國際溝通與合作，構建統一的定義和分類標準。缺乏統一的分類標準不僅會導致綠色基礎設施建設的國際合作、協調面臨困難，還會導致發展中國家綠色基礎設施建設項目在國際范圍內的融資陷入困境。因此，各國需要在締約方大會上統一綠色基礎設施的分類標準，暢通綠色相關基礎設施建設的國際融資渠道。

　　二是改善綠色相關基礎設施投融資環境。阻礙各國綠色相關基礎設施建設的一大問題來源于“碳鎖定”效應，基礎設施能夠為一國經濟增長、生產力提高和福祉增加提供基礎，是國家發展重點。但其投資規模大、建設和運營周期長，同時會對生態環境產生較強的外部影響，因而對基礎設施進行綠色化改造升級是支持低碳減排工作的關鍵一步。

　　同時，國家間應在政府層面加強規劃。將現有的基礎設施項目與長期氣候和發展目標銜接起來。以標準化的財務規則推動各國對現有基礎設施進行綠色化升級。

　　三是加強對發展中國家綠色基礎設施建設投資的援助。國際發展合作亟須打破解決單一社會經濟問題或彌補基礎設施缺口的局面，轉為實踐多元化合作框架和融資模式。在以“官方對可持續發展的總支持”（TOSSD）為代表的新型援助模式下，鼓勵新興經濟體充分參與國際合作。全球能源可持續發展注入新活力。

　　（三）建設金融創新全球監管機制

　　隨著降低碳排放、促進綠色投資等共識的確立，多國開始實行促進經濟可持續發展的政策轉型和市場轉型，綠色政策陸續出臺、綠色金融市場相繼開放。各國在向綠色經濟轉型的過程中可能出現系統性投資結構轉變、產業結構改變、市場主體偏好變化和資金流變化等情況，這又形成了轉型風險。上述風險可能在國家間相互傳染，從而使得構建跨國金融監管框架具有必要性。目前綠色債券、綠色信貸市場在國際范圍內存在標準不完全統一、多種準則并存、信息披露要求籠統等問題，加劇風險傳染可能性。

　　一是需要構建對各類綠色證券的綠色程度及其他相關屬性的統一評估準則。實現對綠色金融產品、綠色信貸的量化評估。

　　二是需要在國際范圍內確立通用的信息披露準則。包括確定針對證券或公司的綠色相關屬性的國際統一評估標準，并修改證券市場的法律法規，要求綠色金融產品發行主體披露綠色專項融資的資金使用情況、相關投資項目的綠色程度、公司本身的綠色程度。

　　在政策調整、綠色金融發展和相關金融創新不斷深化過程中，各國經濟逐步向著綠色經濟轉型。政策和綠色金融市場規則的巨大變動將導致部門間資金流出現結構性變化，進而可能導致相關金融資產的未來現金流發生結構性變化。低碳發展需要全球治理改革的支撐，需要在低碳經濟轉型政策的國際協調、相關基礎設施建設投資的國際合作和應對相關金融創新的全球監管機制建設三個方面進行全面改革。

　　（課題組成員：錢宗鑫、牛嘉豪、龔勁、付鵬璐、紀思雪、劉航、宋雪瑩，整理人：魏昕然）

　　①中國人民大學國際貨幣研究所.人民幣國際化報告2022:低碳發展的機遇與挑戰[R].2022.

　　②Dobbs R.Infrastructure productivity: How to save $1 trillion a year.The Mckinsey Global Institurte,2013.

　　③王文,楊凡欣.“一帶一路”與全球綠色基礎設施投資的未來[J].國際金融,2017(6):3-1.