回望國家發改委過去五年針對公用事業價格監管政策的制定軌跡，筆者發現了清晰的脈絡、方向和重點，它們均從更高層面給水價機制改革予以指導。相較于電價氣價等其他公用事業價格的改革，水價機制的改革進程比較遲緩，急需加快步伐，與整體的節奏相匹配。

一張圖看懂近五年公用事業價格政策

不妨用一張圖呈現這些政策之間的關聯和演變。它們都從《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》延續而來，互相之間有重疊和進化，也有三條清晰的脈絡。

主線綠色部分講價格機制改革，這條線上的政策均指向：1)區分基本服務和非基本服務，穩步放開非基本服務價格(也就是競爭性環節);2)價格機制的改革方向是建立健全動態調整機制、上下游聯動機制、差別化、綠色化。

上面藍色部分主要與價格監管和成本相關，一方面加強壟斷行業價格監管、引入激勵約束機制;另一方面強化成本監審，借助第三方力量推進信息公開。

下面黃色部分講定價機制的規則和具體辦法，包括制定價格機制化、定價機制程序規范化;地方定價目錄修訂，部分地區放開延伸服務收費標準;制定價格的聽證辦法修訂，定價機制本身可被納入聽證。

近五年國家公用事業價格政策回顧

1、2015年《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》(中發〔2015〕28號)

核心要點：清晰各方權利義務，區分基本和非基本需求，講好“價格改革故事”。

主要目標中明確到2020年，市場決定價格機制基本完善，科學、規范、透明的價格監管制度和反壟斷執法體系基本建立，價格調控機制基本健全。創新公用事業和公益性服務價格管理。清晰界定政府、企業和用戶的權利義務，區分基本和非基本需求，建立健全公用事業和公益性服務財政投入與價格調整相協調機制，促進政府和社會資本合作，保證行業可持續發展，滿足多元化需求。

全面實行居民用水用電用氣階梯價格制度，推進水資源費改革，研究征收水資源稅，推動在地下水超采地區先行先試。采取綜合措施逐步理順水資源價格。做好輿論引導。加大對全面深化價格改革、規范政府定價、強化市場價格監管與反壟斷執法等方面的宣傳報道力度，加強新聞發布，準確闡述價格政策，講好“價格改革故事”，及時引導輿論，回應社會關切，傳遞有利于加快完善主要由市場決定價格機制、推動經濟轉型升級的好聲音和正能量，積極營造良好輿論氛圍。

2、2017年國家發改委《關于進一步加強壟斷行業價格監管的意見》(發改價格規〔2017〕1554號)

核心要點：強化成本監審，引入約束激勵機制，促進提高管理和服務質量，降低生產成本。

黨的十八大之后，各級價格主管部門加快了推進壟斷行業定價制度建設，初步建立起以“準許成本+合理收益”為核心的壟斷行業定價制度框架。

明確主要目標，到2020年，網絡型自然壟斷環節和重要公用事業、公益性服務行業定價辦法、成本監審辦法基本實現全覆蓋，科學、規范、透明的壟斷行業政府定價制度基本建立。強化供水成本監審，完善供水成本公開制度，引入約束激勵機制，促進供水企業提高管理效率和服務質量，主動降低生產成本。加快制定分行業的具體定價辦法，科學確定投資回報率，促進企業獲得合理收益、消費者合理負擔，同時引導壟斷企業主動開展技術創新、改進管理，降低經營成本。

強調了幾項原則：鼓勵降本增效，提升內在動力：不斷完善成本監審制度、價格形成機制，強化成本約束，合理形成價格，增強企業降本增效的內生動力，保障社會公共利益。清晰各方權利、義務，成本分擔機制;合理界定政府、企業、消費者權利和義務，制定覆蓋全部壟斷行業的成本監審辦法、定價辦法，建立起科學的成本分擔機制、合理反映成本構成和收益的價格形成機制。壟斷企業嚴格落實政府定價政策，合理行使政府指導價浮動幅度內的自主定價權。

重點任務中提到：嚴格成本監審。健全壟斷行業成本監審規則，加快制定出臺分行業的成本監審辦法，明確壟斷行業定價成本構成和具體審核標準，特別是細化職工薪酬、折舊費、漏損率等約束性指標。健全定價機制。加快制定出臺分行業具體定價辦法，建立合理反映不同用戶成本的價格機制。推進信息公開。政府定價機構制定和調整價格應當公開成本監審結論，完善城市供水成本信息公開制度。強化事后監管，形成定期評估制度。加強政府定價政策執行事中事后監管，建立政府定價政策定期評估制度，并適時調整完善。加快修訂出臺《政府制定價格行為規則》、《政府制定價格成本監審辦法》、《政府制定價格聽證辦法》，為壟斷行業定價提供制度保障。

3、2017年《國家發展改革委關于全面深化價格機制改革的意見》(發改價格〔2017〕1941號)

核心要點：穩步放開公用事業競爭性環節、非基本服務價格，建立健全價格動態調整機制、上下游價格聯動機制、差別化機制、制定綠色價格政策。

明確加快完善公用事業和公共服務價格機制，區分競爭性與非競爭性環節、基本與非基本服務，穩步放開公用事業競爭性環節、非基本服務價格，建立健全科學反映成本、體現質量效率、靈活動態調整的政府定價機制，調動社會資本積極性，補好公用事業和公共服務短板，提高公共產品供給能力和質量。

建立健全價格動態調整機制?？茖W界定財政補貼、使用者付費邊界，綜合考慮成本變化、服務質量、社會承受能力，依法動態調整公用事業和公共服務價格。督促企業嚴格履行成本信息報送和公開義務。逐步建立健全城市供電、供水、供氣、供熱等領域上下游價格聯動機制。

健全差別化價格機制。完善高耗能、高污染、產能嚴重過剩等行業差別(階梯)電價、水價政策，制定完善綠色消費價格政策。圍繞倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，制定完善節能環保價格政策。定期評估完善居民用電用水用氣階梯價格政策。

4、2017年《政府制定價格行為規則》(國家發展改革委令第7號)

核心要點：突出強化政府制定價格機制化，規范制定定價機制程序，明確定價后跟蹤監測、評估工作。

《規則》強調政府應當根據不同行業特點，逐步建立商品和服務的定價機制，實現商品和服務價格調整的機制化、透明化，盡可能減少直接制定具體價格水平。比如，完善后的成品油價格調整機制，實現了價格調整公開透明化。

《規則》同步規范了政府制定定價機制的程序，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，在現有程序基礎上補充規定了合法性審查和風險評估程序，并進一步強化了公眾參與、集體審議程序，提高定價機制的嚴肅性、規范化。

《規則》還對定價決定做出后的后評估和動態調整作出了明確規定。制定價格的決定實施后，定價機關應當對制定價格決定的執行情況進行跟蹤調查和監測，并適時進行后評估。后評估的內容包括：價格的執行情況，執行中存在的問題及原因;經營者經營狀況、成本、勞動生產率和市場供求變化對價格的影響; 相關商品和服務市場供求狀況和價格的變化情況;社會各方面對所制定價格的意見;制定的價格對經濟社會發展和消費者、經營者的影響;其他有關情況等。

5、2018年國家發展改革委修訂《政府制定價格成本監審辦法》(2017年第8號令)

核心要點：成本監審是必要程序，項目實行目錄管理，并嚴格制定審核標準，界定費用項目。借助第三方力量推進信息公開。

新《辦法》在以下幾個方面作出了規定：一是明確成本監審是政府制定或調整價格的重要程序，凡有定價權限的價格主管部門、有關部門和經授權的市、縣人民政府，依法制定或調整商品和服務價格前，均應按辦法規定開展成本監審。二是明確成本監審項目實行目錄管理，強調自然壟斷環節以及依成本定價的重要公用事業和公益性服務應當列入成本監審目錄，未經成本監審的，不得制定價格。三是嚴格定價成本審核，從嚴制定主要成本指標審核標準，嚴格界定不得計入定價成本的費用項目。四是完善成本監審工作程序，促進成本監審規范化。此外，新《辦法》還新增了借助第三方力量、推進成本信息公開、建立成本監審檔案管理制度、實行經營者失信懲戒等加強成本監審管理機制建設的內容。

6、2018年各地價格主管部門陸續對外公布新修訂的《地方定價目錄》

核心要點：部分省份放開供水延伸服務收費標準

其中提到了公用事業延伸服務收費標準，部分省份放開了供電、供水、供氣、供熱、有線電視收費標準中與主營業務相關的延伸服務收費，如新建住宅小區電力設施建設收費、有線電視預埋改造收費。這也體現了對2017年8月 國家發改委《關于進一步加強壟斷行業價格監管的意見》中提到的區分經營中的壟斷性和競爭性的落地推進。新修訂的《地方定價目錄》，進一步厘清了政府與市場在價格形成中的權力邊界，將政府定價嚴格限定在黨的十八屆三中全會明確的“重要公用事業、公益性服務以及網絡型自然壟斷環節”的商品和服務價格范圍內。

7、2018年《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》(發改價格規〔2018〕943號)

核心要點：建立健全補償成本、合理盈利、激勵提升供水質量的定價機制和動態調整機制

明確目標是到2020年，有利于綠色發展的價格機制、價格政策體系基本形成，促進資源節約和生態環境成本內部化的作用明顯增強;到2025年，適應綠色發展要求的價格機制更加完善，并落實到全社會各方面各環節。

具體到供水而言，則是建立健全補償成本、合理盈利、激勵提升供水質量、促進節約用水的價格形成和動態調整機制，逐步將居民用水價格調整至不低于成本水平，非居民用水價格調整至補償成本并合理盈利水平;進一步拉大特種用水與非居民用水的價差。全面推行城鎮非居民用水超定額累進加價制度。對標先進企業，科學制定用水定額并動態調整，合理確定分檔水量和加價標準，2020年底前要全面落實到位。(相關閱讀：透視發改943號文，供水行業的“ 表里救心丸”)

8、2019年初，國家發展改革新修訂的《政府制定價格聽證辦法》(2018年第21號令)開始施行

核心要點：將定價機制納入聽證范圍;鼓勵開展網絡聽證;參加人產生方式由自愿報名隨機選取和消費者組織等群眾組織推薦相結合，即由“A或B”修改為“A+B”; 建立聽證人異議保留制度;放寬簡易聽證的公告時限和材料送達時限要求;不光要聽結論，更要聽方案。

隨著政府制定價格逐步由主要制定具體價格水平轉變為主要制定定價機制，原先的《聽證辦法》已不能滿足需要，新《聽證辦法》修訂了以下內容：一是擴大聽證范圍。除了具體價格水平外，將與價格水平直接相關的定價機制納入聽證范圍。二是豐富聽證形式。鼓勵試點開展網絡聽證。三是完善聽證人構成。除價格主管部門工作人員外，將定價機關人員、專業人士增列為聽證人。四是規范聽證會參加人產生方式。消費者聽證會參加人采取自愿報名隨機選取和消費者組織等群眾組織推薦相結合的方式產生，通俗地講，就是由“A或B”修改為“A+B”, 即確保一定數量的消費者聽證會參加人通過自愿報名方式產生，改變了過去個別地區存在的全部委托相關組織推薦產生消費者參加人的做法，避免消費者“被代表”的情況發生。五是完善聽證程序。進一步明確價格聽證的提起機關，增加被詢問人解釋說明和圍繞主要分歧點補充陳述的規定，建立聽證人異議保留制度，放寬簡易聽證的公告時限和材料送達時限要求，明確重新聽證的情形。六是提高公開透明度。在聽證提起、聽證公告、聽證材料等方面推進成本公開，強化聽證會內容和聽證會參與人員信息公開。提起聽證時除提交原來規定的定價方案、成本監審或成本調查報告外，還要提供經營者按要求公開成本信息的情況，同時在聽證公告中增加公告“與定價有關的成本監審或者成本調查的辦法和結論”;將向聽證會參加人提供的成本材料由此前的“成本監審或調查報告結論”，修改為“成本監審或調查報告”。同時強調聽證會內容和人員信息公開。將此前聽證公告中的“定價方案要點”修改為“定價方案”，并鼓勵通過互聯網以視頻或者文字、圖片形式公開聽證會內容;七是強化監督制約機制。強化聽證目錄約束，明確定義和制定程序，鼓勵第三方機構、專業人士、旁聽人員等第三方參與，明確聽證會參與各方的法律責任。

從以上簡單對國務院、國家發改委近五年的價格管理政策回顧中不難看到，國家一直在突出強化政府制定價格機制化，規范制定定價機制程序，強化成本監審，引入約束激勵機制，提升產品和服務質量，倡導優質優價;建立健全價格動態調整機制、上下游價格聯動機制、差別化機制、制定綠色價格政策。強化信息公開，讓更多消費者更方便更廣泛的參與過程。

也能看到2020年是很多政策意見的目標完成年，2019年無疑是落地關鍵年，對于多數地方政府和地方供水企業來說，水價機制改革距離這些目標還有很大的距離，這其中需要政府、企業和用戶共同去實現。E20環境平臺·供水圈層一直倡導優質優價，推動行業提升供水運營服務績效，聯合國內五家優秀供水企業澳門自來水、江南水務、珠海水控、廣州自來水、長沙水業編制推出的《供水服務評級指標體系(1.2版)》得到了廣泛認可，對助力供水企業提升運營服務水平提供了量化參考。

創新水價機制案例

相比近兩年剛剛完成水價調整工作的一些城市，深圳市和河北省在水價改革機制上有了一定突破，既非常符合國家政策的要求與鼓勵方向，也深度體現了供水行業的特性，較之前有了大膽的嘗試創新。具體來說反映在以下方面：

1、2017年，深圳市水價改革實施方案

在國內供水行業率先進行了水價機制改革，并且形成了一套相對科學的定價機制。

原則方面亮點：

(一)區分了基本需求和非基本需求。保障基本生活需求與推動綠色低碳發展相結合。居民基本生活需求部分用水由政府實施保障性定價，非基本需求部分更多模擬市場定價，充分體現資源的稀缺程度，推動綠色低碳發展。

(二)補償成本與優質優價相結合。水價要合理補償供水成本費用支出，保障供水企業正常運行。對供水企業提高水質增加的成本費用及時在水價上予以體現。

(三)穩定價格和動態調整相結合。對于客觀因素導致的重大成本變化，應及時調整價格，疏導價格矛盾。

(四)強化運營監管和成本監督，與鼓勵創新相結合。加強對供水企業運營效率和服務質量的考核，強化供水企業的成本和利潤約束。對供水企業創新水務管理予以價格政策支持，鼓勵開展科技惠水、智慧水務。

改革措施方面：

(一) 完善水價調節機制，設立自來水價格平衡賬戶。供水企業經監審后的凈資產收益率超過8%的部分進入平衡賬戶，當供水企業經監審后的凈資產收益率低于6%，可申請使用平衡賬戶資金進行補償，避免自來水價格頻繁調整。

(二)建立自來水價格與原水價格聯動機制。每當原水價格調整時，政府相關部門同步啟動聯動機制，及時調整自來水價格。

(三)推動減少供水中間環節。將供水企業實施抄表到戶增加的經營成本作為新增因素依法計入供水定價成本。

(四)引導供水企業提升水質，實現優質優價。支持供水企業加大水廠深度處理、管網改造等投入，不斷提升水質，逐步實現全市自來水直飲，增加的成本費用在水價上予以體現。

(五)單位用戶超計劃加價水費制度，促進節約用水。對淘汰類和限制類行業實行差別水價政策，倒逼企業轉型升級。按照“補償成本、合理收益、促進節水和公平負擔”的原則，居民生活用水按保本微利的原則制定，非居民生活用水按合理盈利的原則制定，特種用水按懲罰性原則制定。

2、2017年，河北省政府印發關于建立健全水價調整補償機制意見的通知(冀政發〔2016〕51號)

建立健全政府獎補與企業成本控制、南水北調引江水使用量相結合的水價補償機制，發揮政府調控作用，推動水價調整順利實施。

亮點體現在：

(一)合理確定終端水價。建立反映供水成本、費用、稅金和利潤的水價形成機制?？茖W測算南水北調中線配套工程水廠以上供水成本，嚴格核定水廠及配水管網凈配水成本，根據當地實際，依法合理確定南水北調受水區用戶終端水價。

(二)實施水價動態調整。綜合考慮物價上漲指數、用戶承受能力等因素，嚴格按照水價調整程序，合理確定調價周期。南水北調終端水價啟動一次成本監審和價格聽證，確定調價總水平、調價周期和分年度調價幅度，調價幅度一般不超過20%，2017年到2019年逐步調整到位。

(三)鼓勵供水企業挖潛增效。建立政府獎補與供水企業降耗增效掛鉤機制，凡實現降耗增效目標的供水企業，按一定比例給予獎補;未實現降耗增效目標的供水企業，減少或不予獎補。

(四)對供水企業實施定向補助。按供水企業使用南水北調引江水量，對上繳國家部分的原水費予以補助。暫定補償期限為2017-2019年，水價調整到位后不再補償。

我們看到了兩地水價機制改革的突破性成果，但放眼國內廣大城市群，絕大多數城市的水價機制改革還沒有明顯突破，近期E20研究院·供水研究中心對全國65個重點城市的水價做了集中調研分析，形成的《2018年全國65個城市(地區)水價專題報告》將于3月22日的第十七屆水業戰略論壇上跟行業見面，歡迎聯系，關注并參與。