(來源：能源研究俱樂部 作者：中國人民大學國際關系學院教授、國家發展與戰略研究院副院長、國際能源戰略研究中心主任許勤華)

能源國際合作的歷史進程

從1978年到1992年，中國石油出口量逐漸減少。這個階段是中國全方位能源合作的醞釀階段，是市場開放、能源出口換取資金、技術和設備的“引進來”的國際能源合作階段。

自1993年中國成為成品油凈進口國繼而1996年成為原油凈進口國，上個世紀九十年代初，為了貫徹中央提出的“充分利用國內外兩種資源、兩個市場”的方針，中國開始實施“走出去”戰略，積極開展能源國際合作。

隨后，中國全球能源戰略進入了“發展期”。特點是充分運用能源外交手段，由國家主導、能源企業及其他行為體參與，利用外交資源保障國家能源安全，或者以能源關系謀求國家其他利益而進行各種與能源相關的活動。

2008年金融危機后，油價低位徘徊，消費國在國際能源市場的影響力不斷增強，作為全球第一大能源消費國和石油進口國，并積累了幾十年國際能源合作的經驗與教訓，中國在對外能源合作過程中的主動權不斷提升，合作目的和方向也日益明確。2009年可以被稱為中國的資源投資年。中國在多個地區，以收購能源企業股份、“貸款換石油”等多種方式，大力進行資源投資。

2013年9月，中國提出了“一帶一路”倡議，這是一個中國首倡、高層推動的國家戰略。能源的角色被稱為“重中之重”。能源發展不只關乎國家和地區發展的能源安全，而且聯系著國家和地區的整體利益;對外能源合作的目的已經不再只是獲取或擁有能源本身，而是實現經濟和環境的雙重效益;中國能源戰略真正擁有了自己完整的國際發展戰略，而不再只是嵌在國家的整體對外政策中。

能源國際合作取得的主要成就

(一)建立了多個油氣國際合作區

中國在全球33個國家執行著100多個國際油氣合作項目，建成了中亞—俄羅斯、中東、非洲、美洲和亞太等五大國際油氣合作區，獲得了相當規模的權益油氣資源。尤其在當前中國積極推進“一帶一路”建設的背景之下，中國開展國際油氣合作的深度和廣度都得到了進一步的拓展。

(二)建立了對外能源貿易體系

初步建立了以石油、液化天然氣(LNG)、天然氣、煤炭、鈾礦為主的能源進出口貿易體系，運輸方式以油輪為主、管道為輔和少量鐵路，國際市場上以現貨、期貨及長期購買協議等多種方式結合。2

(三)中國能源公司極大提高了國際競爭力

中國國有能源企業掌握了國際能源合作項目運作模式，積累了豐富的資本運作、合同談判等方面的經驗，海外投資效益不斷提高，實力不斷壯大，國際影響力顯著增強。

(四)中國對外能源政策正在逐步形成

改革開放四十年來，我國能源國際合作的發展經歷了從能源外交到逐漸形成對外能源政策的過程。

在國際能源合作的前二十年中(1993～2012年)，我國能源外交領域取得了重大成效。通過政府高層互訪和各種首腦峰會等方式，中國與世界多個國家簽訂了政府間能源合作協議，并與多個國家組織簽署了能源合作框架協定，為中國開展對外能源雙邊與多邊國際合作奠定了扎實基礎。

2013年，隨著“一帶一路”倡議的提出，中國全球能源戰略正式確立，中國的對外能源政策也在逐步形成。“一帶一路”框架為國際能源合作搭建更為有效的對話平臺，創造更加良好的國際合作環境，有助于開啟更加包容的全球能源治理新模式。

對于能源安全和國際合作的認知改變

政策認知

從改革開放初至今的中國能源安全觀演變過程共分為兩個階段。第一個階段始于改革開放初期(1978年起)，從能源自給自足走向能源國際合作，第二個階段始于“十一五”計劃時期(2006～2010年)，以石油天然氣為主的能源供給安全觀向多種能源均衡發展的能源使用安全觀發展。十八大以后，能源安全觀逐漸與整體社會生態文明結合在一起，注重永續發展。

如今，中國已經逐漸形成了與西方“傳統能源安全觀”較為不同的“新能源安全觀”。“新能源安全觀”既包含了更多供應含義的“安全(security)”，又包含了更多社會含義的“安全(safety)”3。“新能源安全觀”對內強調能源效率和新及可再生能源，4對外主張全球能源安全的共營。5“新能源安全觀”中闡述的中國能源發展戰略為“把提高能源效率為宗旨基于自身多元發展保護環境，加強國際能源的互利合作建立穩定、經濟和清潔的能源供應體系，保障全球能源安全”。6

在“新能源安全觀”指導下，中國能源國際合作在合作途徑、內容、機制、合作對象等方面都出現了很大的變化。

1.中國能源結構轉型，國際能源合作重點轉向

中國第十一個五年計劃明確指出“中國的能源政策在于落實節約資源和保護環境基本國策，建設低投入、高產出，低消耗、少排放，能循環、可持續的國民經濟體系和資源節約型、環境友好型社會”。“十二五”能源規劃則強調了“綠色能源和能源效率”。同時“十三五”規劃堅持問題導向和目標導向相結合，集中體現出轉型變革、創新發展等新特點。2014年6月召開的中央財經領導小組第六次會議上，習近平總書記明確提出，必須推動能源消費、能源供給、能源技術和能源體制四方面的“革命”，標志著我國能源戰略的重大轉型。

在中國經濟放緩、增長模式向消費導向轉變、政府尋求削減產能過剩、控制污染的背景下，中國在傳統能源煤炭領域國際合作明顯減少，而在相對清潔的天然氣領域合作則有所加強。這對中國與以傳統化石能源為主地區的能源合作產生巨大影響，中國能源國際合作已經從最初的以石油和天然氣為主，逐步擴展到非常規油氣，包括致密油氣、頁巖油氣、煤層氣等，以及新能源領域，包括核能及各類可再生能源，如太陽能、風能、潮汐能等。為了繼續維持“把蛋糕做大”的深化合作趨勢，中國尋求主導合作模式的轉型，尋找合作領域與主體對象的替代品，并更加強調合作內容與主體模式的轉型。

在新能源領域，核電技術成為中國擺脫能源瓶頸的重要舉措。2013年10月，國家能源局公布《服務核電企業科學發展協調工作機制實施方案》，首次把核電“走出去”上升為國家戰略：服務核電“走出去”戰略，對核電企業“走出去”給予方向性指引，并推動將核電“走出去”作為我國與潛在核電輸入國雙邊政治、經濟交往的重要議題。

2.能源合作對象不斷豐富

與能源合作初期相比，目前中國的國際能源合作對象不僅有國家行為體，還有非國家行為體，如政府及非政府間組織等。同時，非政府主體也成為中國合作的重要對象。2016年，國家發展改革委、國家能源局相關負責人先后會見了美國通用電氣公司(GE公司)、美國國際商業機器公司(IBM)、美國高盛集團、美國雪佛龍公司、美國泰拉能源公司主要負責人，就相關合作事宜開展了深入交流，推動了美洲相關企業的對華合作。

3.能源合作方式不斷創新

能源合作方式的創新，一方面體現在合作模式上，鼓勵企業以直接投資、收購并購、政府與社會資本合作模式(PPP)等多種方式，深化能源投資合作。加強金融機構在能源合作項目全周期的深度參與，形成良好的能源“產業+金融”合作模式。7另一方面體現在合作內容上，中國正逐漸將重點從傳統能源領域轉向新能源領域。中國作為全球最大的光伏生產和裝機國、最大的風電裝機國、最大的核電在建國、最大的能效改善國，作為全球清潔能源的引領者、全球可持續發展的參與者，正在國內積極推動可再生能源產業發展。

4.能源合作機制不斷完善

在國際能源合作機制的探索上，中國主要經歷了四個階段。第一階段從改革開放初期到20世紀80年代末期，中國一方面積極參與聯合國及其下屬機構涉及能源議程的所有活動，另一方面則全面加入那些機制健全、歷史悠久并具有高度國際聲望的專門性非政府類國際能源組織。第二階段從1990年到2000年，中國開始接觸區域多邊合作組織，廣泛參與APEC能源工作組的活動，同時與IEA、歐盟等組織開展合作與交流。第三階段從21世紀初到2013年，主要將重點放在對區域性多邊能源合作的拓展上，接觸方式也從國際能源組織的參與者變成組織建設的積極推動者。如參與創立上海合作組織“能源合作國家間專門工作組”。第四階段從2013年至今，通過“一帶一路”倡議的提出與實施，中國確立了自己的能源國際戰略，并引導逐漸建立符合自身利益和能源發展需求的國際能源合作機制。

5.積極參與國際能源治理，承擔大國責任

隨著中國能源安全觀的改變，中國已從最初的能源獨立觀轉向能源相互依賴觀，從對能源供給安全的關注轉向對能源需求安全的關注，進而使中國參與能源國際合作的模式產生相應變化。中國開始不斷感知到自己在全球能源治理中的地位與未來作用，并積極承擔相應的國際責任。

2015年6月，中國向聯合國氣候變化框架公約秘書處提交應對氣候變化國家自主貢獻《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》，在年底的巴黎氣候大會上，中國再次表明發展清潔能源、促進能源低碳轉型的決心。2016年，中國開啟建立全國碳排放交易體系的元年，并于當年與歐洲在碳排放交易領域開展合作。

企業認知

1.企業參與能源國際合作的積極性與自主性不斷提高

在中國國際能源合作逐漸擴大和深化的背景下，中國能源企業的參與經歷了從“政府先行，為企業鋪路”到“非國有企業加盟，合作主體日益增多”的過程。在國際能源合作初期，中國能源企業的“走出去”以國家“鋪路”為主，并且參與者以國有企業為主。在國家的積極推動下，中國能源企業得到了更多展示平臺以及與國外相關企業直接交流與合作的機會，逐漸開拓海外空間與市場。

在逐漸適應當地投資與經營環境后，中國能源企業在當地的資源開發與合作呈現出深入發展的態勢。合作主體開始多元化，既有中國的國有大企業，也有中國的民營企業;既有實體經濟部門的企業，也有中國的投資公司。我國企業主動參與項目投融資、開展運營一體化合作的意愿不斷提升，對各類風險的防范意識和應對能力逐步提高。

而隨著“一帶一路”倡議逐漸推進，越來越多的中國企業乘著“一帶一路”的東風“走出去”，中國企業在全球能源結構中的作用和地位也在發生翻天覆地的變化。我國能源企業“走出去”已進入新階段，多元投資主體格局基本形成。中國企業不僅展現出在規模、技術、質量上的實力與地位，同時也更加注重“一帶一路”地區國家的能源安全、減少地區能源貧困、改善地區人民生活質量等問題，在給予中展現大國擔當，提升中國企業的影響力和競爭力，在全球能源治理中發揮更加重要的作用。

2.探索多種國際合作方式降低風險

對于多種合作方式的探索主要體現在兩個方面。第一，通過豐富的合作形式與其他國際企業分享經驗、共同開發、風險共擔。例如，在中亞地區，由于能源深加工項目建設時間長，投入資金多，中國企業在合作時注重與國際同行，包括與合作國的公司組成利益共同體，豐富合作形式，共同開發，以降低合作的風險。第二，結合不同國家的國情、法規、政策環境等因素，因地制宜選擇合適的國際合作方式。例如，中石油與哈薩克斯坦的企業合作主要表現為股權收購和通過投資成立合資公司兩種形式。而與土庫曼斯坦的企業合作則主要表現為中石油執行土庫曼斯坦的能源開發項目，同時向土方提供技術服務。最令人熟知的就是中石油承建的土庫曼斯坦復興氣田項目。

3.拓展合作的廣度與深度，積累經驗與認可

經過在海外多年的經營與經驗的積累，中國能源企業不但掌握了國際能源合作項目運作模式，還積累了豐富的資本運作、合同談判等經驗，海外投資效益不斷提高。隨著中國國際能源戰略目標的制定，能源企業海外投資合作廣度與深度的拓展，不僅有利于中國能源企業在海外市場進一步盈利，而且有利于企業在接下來的合作中進一步拓展市場、積累口碑，同時還能為提高中國國際影響力作出貢獻。

中國能源國際合作已經不僅僅是中國企業“走出去”，在油氣上中下游的并購和拓展，更包含了中國在能源發展理念上的創新，協商機制上的融合，以及在解決國際能源事務上逐漸壯大的影響力。2015～2017年的三年間，中廣核在歐洲積極布局，相繼在英國、比利時、愛爾蘭等市場并購了新能源資產。英國是世界上核電審查方面最為嚴格的國家，在英國投資核電成功通過，意味著包括中廣核在內的中國能源企業可以更好地參與歐盟其他國家的核電投資建設。同時，中國企業收購海外優質能源資產不僅可以獲取海外收入，還能學習國外先進的新及可再生能源開發技術和安全管理理念。與西方跨國公司相比，中國能源企業在國際化運營、國際風險資金運用、國際并購、國際公關、危機處理等方面的能力尚待進一步提高。

4.參與基礎設施建設，彰顯社會責任感

在“走出去”的同時，中國能源企業還積極幫助能源基礎設施落后國家開展各種能源配套和輔助設施建設，如在非洲乍得建立煉化廠改善當地人民生活和經濟水平等。中國企業在非洲直接競標并參與所在國作為民生工程的油氣項目，完善當地油氣管道等相關基礎設施建設，彰顯了中國企業的社會責任感。

民間認知

1.民間交流成為促進合作開展的重要引擎

中國國際能源合作的民間交流可分為兩大類。一類是企業間論壇，主要是以論壇或交流會的形式為兩國企業構筑一個相互交流的平臺，以促成雙方的實質性合作。這種民間交流規避了政府間正式洽談中的政治約束性缺陷，話題更加開放，目標更加明確，供需等利益取向較為清晰。包括中國在中亞國家的經貿合作論壇，中美ECP項目等。另一類則具有半官方性質，通過學界、企業界的交流促進雙方的能源政策溝通，從而推動雙方合作。2015年中國與歐洲在能源學界的合作涵蓋了核能、風能、太陽能、生物質能等幾乎所有新能源領域，其中不乏國家級平臺或國家部門推動的項目，覆蓋面廣、級別高、合作單位水平高，這些都有助于中歐能源合作向著更高層次進一步發展。

民間論壇、展會等方式的交流有助于合作各方增進互信、消弭分歧，對于加強國際能源合作安全、推動國際合作發展起到了重要的引擎作用。

2.通過人才培養和交流加強理解

互派代表團與學習/考察組、建立可再生能源實驗室、人員技術培訓等技術合作也是民間合作與交流的重要組成部分。這些項目對于擴大合作范圍、增進相互理解，進而促進國際能源合作發揮著重要作用。

機遇與挑戰

(一)面臨的機遇

國際能源形勢的變化與調整及“大能源時代”的到來，為中國的國際能源合作提供了戰略機遇期。

國際能源形勢發生的重大變化和調整，主要表現為全球石油市場的建立和完善，使得石油、天然氣可以在全球范圍內流通和交易。國際地區層面上的能源管理機制，如OPEC、IEA，在協調能源政策方面作用不斷顯現。作為能源安全重要組成部分的環境安全，更需要地區內國家的合作。因此，能源安全越來越需要依靠能源市場的相互依賴和國際合作來實現。

而“大能源時代”的到來，則直接加大了中國在國際能源市場上的權重。“大能源時代”是指，從能源品種來看，煤炭和常規油氣資源不再“一枝獨秀”，致密油氣、頁巖油氣、煤層氣等非常規油氣、新能源開發欣欣向榮，核能及各類可再生能源如太陽能、風能、潮汐能等技術日益成熟;從能源開發區域來看，大陸油氣勘探開發熱點降低，而海洋油氣勘探開發力度加大;從能源與自然環境聯系來看，能源發展越來越受到氣候變化等因素的限制。“大能源時代”中能源權力被重新建構，不再以“油權”為唯一核心，還包含“能源供應權”“能源需求權”“能源技術權”“能源金融權”以及相應的“能源碳權”等。中國已成為全球第一大能源消費國和原油進口國，巨大的消費力和消費市場使之擁有了能源價格的影響力，也在重新塑造其對外能源關系。

由此，在供需矛盾不突出的情況下，順應全球能源形勢的變化，對能源國際合作的重點、布局等作出調整，在能源生產和消費革命所涉及的各個方面加強國際合作，更有效地利用國際資源，是中國面臨的最大目標和任務，也是一個實施能源生產與消費革命的戰略機遇期。

(二)存在的挑戰

1.技術不足成為中國新能源發展瓶頸

雖然中國的核電、光伏、風電等技術處于世界領先地位，但從總體來看，由于地區差異、地理環境限制等原因，中國的新能源技術應用仍然存在很大不足。清潔能源使用比例過低，能源利用效率不高，環境污染問題突出，減排壓力巨大，實現環境清潔和生態可持續發展的任務艱巨。因此，通過擴大清潔能源進口、引進先進節能和環保技術、發展油煤替代能源來支持能源革命是當務之急。

2.能源投資的“政治風險”逐漸提高

所謂“政治風險”是一個大政治風險概念，并不是通常認為的地緣政治和政治局勢等較為狹隘的概念，它包括經濟、市場、資本、社會、政局、雙邊關系和環境及氣候等因素。隨著中國國際能源合作的深入與多樣化，尤其是“一帶一路”倡議的實施，其所面臨“政治風險”也更加多樣。當前，中國在投資過程中面臨的“政治風險”主要包括：第一，安全風險。許多國家地緣政治十分復雜，曾遭受國家消亡和民族紛爭的長期困擾，對于外來的投資有超乎投資和市場本身的敏感反應，變動因素非常大。第二，環保和氣候問題。在應對氣候變化的大背景下，各國法律法規不盡相同。第三，一些資源出口國容易形成“荷蘭病”(一國經濟的某一產品部門異常繁榮而導致其他部門衰落的現象)。為了防止“資源詛咒”，這些國家會由能源向其他工業進行轉移，減少能源投資的機會空間。

3.能源文化存在差異性

所謂“能源文化”是指與能源生產與消費有關的所有理念、政治經濟制度和行為方式的總和，這種總和構成了一種特殊的認知，即“能源文化”。

中國的“走出去”戰略應具有兩層涵義，一為“走出去”，二為“引進來”，而不能單單理解為簡單的“走出國門”，更應表現為一種國際能源合作的態勢。8而對于國外而言，“走出去”意味著全球資源正被“中國掠盡”的心理恐懼，這其中有一些根本沒有必要的擔憂，以至于在非洲等地區，中國“新殖民主義”言論一度甚囂塵上，為中國的對外能源合作帶來負面效應。

1.許勤華：《中國全球能源戰略：從能源實力到能源權力》，載《人民論壇?學術前沿》，2017年第5期。

2.許勤華：《中國全球能源戰略：從能源實力到能源權力》，載《中國戰略》，2017.03(上)。

3.王海濱、李彬：《中國對能源安全手段的選擇與新安全觀》，載《當代亞太》，2007(5)。

4.Lundin Petroleum AB (publ). Report for the Nine Months Q3. 2013. Available from https://www.lundin-petroleum.com/Documents/qr_3_2013_e.pdf. 2013, Stockholm.

5.馬延琛、吳兆雪：《中國新能源安全觀與實現全球能源安全》，載《東北亞論壇》，2007(4)。

6.徐壽波：《中國能源發展戰略變革綜述》，載《電網與清潔能源》，2008(11)。

7.《推動“一帶一路”能源合作愿景與行動》，見http://www.scio.gov.cn/31773/35507/htws35512/Document/1552329/1552329.htm，2017-05。

8.陳岳、許勤華：《中國企業“走出去”戰略及對國家經濟安全的影響》，載《中國能源國際合作報告2010/2011》，北京：時事出版社，2011年。